Вопрос о том, в порядке
какого судопроизводства должны рассматриваться споры, возникающие в результате
применения Федерального закона
от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"
(далее - Закон N 94-ФЗ), является дискуссионным. Попытаемся выбрать эффективный
способ защиты в суде.
Выбор вида
судопроизводства
При выборе эффективного,
то есть достигающего цели обращения при минимальных процессуальных издержках,
способа судебной защиты необходимо не только свободно ориентироваться в
законодательстве, но и знать позицию судов. На сегодня существует два основных
подхода по выбору судопроизводства по делам, возникающим в практике применения Закона N
94-ФЗ.
1. Научно-консультативный
совет при ФАС СЗО 3 апреля 2009 г. выработал следующие рекомендации.
Отношения, складывающиеся
в процессе размещения государственного заказа, являются гражданско-правовыми, и
споры, возникающие из соответствующих отношений, подлежат рассмотрению в
порядке искового производства.
Размещение
государственного заказа следует рассматривать как частный случай участия государства
в гражданских правоотношениях (ст. ст. 124,
125 ГК
РФ). Закон N
94-ФЗ регламентирует стадию заключения договора, поэтому нарушения процедуры размещения
государственного заказа должны рассматриваться в качестве нарушений в
преддоговорной стадии.
Статус заявителя, которым
может быть заинтересованное лицо или уполномоченный на осуществление контроля в
сфере размещения заказов орган исполнительной власти (орган местного
самоуправления), не влияет на процедуру рассмотрения дел об оспаривании
размещения государственного заказа. Такие дела в соответствии с ч. 3 ст. 57
Закона N 94-ФЗ подлежат рассмотрению в порядке искового производства.
Участник размещения
государственного заказа вправе оспорить действия (бездействие) заказчика,
уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной
и котировочной комиссии, совершенные до определения поставщика (исполнителя,
подрядчика), независимо от того, что на день рассмотрения дела арбитражным
судом государственный (муниципальный) контракт заключен и исполнен сторонами. В
данном случае необходимо исходить из того, что суд рассматривает дело в рамках
доказанных оснований субъективной заинтересованности, на которые ссылается
участник размещения государственного заказа. При этом для правильного
рассмотрения спора не имеет значения, заключен контракт (определен поставщик)
до или после подачи заявления в арбитражный суд <1>.
--------------------------------
<1> http:// fasszo.arbitr.ru/ welcome/
showall/ 633200042
2. Вместе с тем имеет
право на существование и подход, выработанный в Рекомендациях
Научно-консультативного совета при ФАС ПО, утвержденных 28.03.2008, согласно
которым права участников размещения заказа могут быть защищены как в исковом
порядке, так и в порядке, предусмотренном главой 24
АПК РФ для рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов
<2>.
--------------------------------
<2> http:// faspo.arbitr.ru/ pract/
recommend_nks/ 2237.html
Согласно ч. 1 ст. 57
Закона N 94-ФЗ любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в
судебном порядке действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа,
специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной
комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы
участника размещения заказа.
На основании ч. 9 ст. 60
Закона N 94-ФЗ решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы на действия
(бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной
организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, может быть
обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.
Данные обращения должны
рассматриваться в порядке, установленном ст. 197
АПК РФ для оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий
(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных
органов, должностных лиц.
В соответствии с ч. 3 ст. 57
Закона N 94-ФЗ размещение заказа может быть признано недействительным только
судом по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на
осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа
исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, органа местного самоуправления.
При этом данные обращения
подлежат рассмотрению в порядке искового производства.
Таким образом, права
участников размещения заказа могут быть защищены как в исковом порядке, так и в
порядке, предусмотренном главой 24
АПК РФ для рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов.
При обращении в суд
заинтересованное лицо должно избегать тех способов защиты, которые могут быть
расценены как ненадлежащие, так как это влечет отказ в удовлетворении
требований. Можно привести в качестве примера судебную практику <3>.
--------------------------------
<3> Дело N А76-25812/2008.
Общество "ТПК"
обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании
незаконными действий Управления по размещению заказа путем запроса котировок
цен на выполнение работ по проведению экспертизы отчетов по оценке рыночной
стоимости арендной платы, имущества и обязательств; о признании
недействительными извещения; протокола котировочной комиссии рассмотрения и
оценки котировочных заявок.
Решением суда от
16.02.2009 в удовлетворении заявления общества "ТПК" отказано. При
апелляционном и кассационном рассмотрении дела решение оставлено без изменения.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в передаче дела для пересмотра в
порядке надзора судебных актов отказал.
Основанием для отказа в
удовлетворении заявленных требований послужили выводы судов о том, что
оспариваемые действия управления по размещению заказа путем запроса котировок
цен на выполнение работ по проведению экспертизы отчетов по оценке рыночной
стоимости арендной платы, имущества и обязательств соответствуют требованиям,
установленным Законом
N 94-ФЗ. Кроме того, извещение о проведении запроса котировок и соответствующий
протокол котировочной комиссии не являются ненормативными актами, так как не
носят обязательный характер для участников котировок; ни протокол, ни извещение
чьи-либо права и обязанности не устанавливают, не изменяют и не прекращают.
Соответственно, заявителем избран неверный способ защиты.
Таким образом, наиболее
распространенным и действенным с точки зрения достижения определенного
правового результата является исковой способ защиты права.
Наличие
заинтересованности
При исследовании вопроса
выбора способа правовой защиты М.А. Рожкова указывала, что "при выборе
применимого способа защиты гражданских прав субъект защиты прежде всего исходит
из желаемого результата. При этом субъект защиты связан также возможностями
средств правовой защиты и пределами применения конкретного способа защиты,
зависящими от специфики защищаемого субъективного права и характера его
нарушения. Кроме того, допустимость использования того или иного способа защиты
гражданских прав обусловлена целым рядом иных факторов..." <4>.
--------------------------------
<4> Рожкова М.А. Средства и способы
правовой защиты сторон коммерческого спора. М., 2006. С. 122.
К подобным факторам может
быть отнесена и практика арбитражных судов по применению к рассматриваемым
спорам информационного письма
Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 101. Данным документом рекомендован Обзор
практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными
публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства.
Согласно п. 1
Обзора лицо, обращающееся с требованием о признании торгов недействительными,
должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер,
предусмотренных гражданским законодательством. Нарушения порядка проведения
торгов не могут являться основаниями для признания торгов недействительными по
иску лица, чьи имущественные права и интересы данными нарушениями не
затрагиваются и не могут быть восстановлены при применении последствий недействительности
заключенной на торгах сделки.
Применение подобного
подхода к искам лиц, не доказавших свою заинтересованность, полностью
обоснованно и может быть проиллюстрировано следующими примерами.
Определением
ВАС РФ от 19.03.2008 N 3251/08 в передаче дела по иску о признании
недействительными торгов на право заключения договора государственного заказа,
государственного контракта, применении последствий недействительности договора
для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано. Причина заключалась в
том, что суд правомерно отказал в удовлетворении иска на следующем основании:
истец не являлся заинтересованным лицом, которое имело право требовать защиты
своих нарушенных прав и законных интересов.
Решением Арбитражного суда
Воронежской области от 30.08.2007, оставленным без изменения Постановлением
Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2007 и Постановлением
ФАС ЦО от 16.01.2008, в удовлетворении исковых требований Воронежской
региональной общественной организации инвалидов "Планета" о признании
недействительными торгов отказано.
Причиной отказа послужило
то обстоятельство, что истец в установленный срок не подавал оформленную
должным образом заявку на участие в конкурсе и не принимал в нем участия. Суды
пришли к выводу: Воронежская региональная общественная организация инвалидов
"Планета" не является заинтересованным лицом в смысле ст. 4
АПК РФ и ст. 449
ГК РФ, которое имеет право требовать защиты своих нарушенных прав и законных
интересов.
Исполнение
договора
Некоторые из арбитражных
судов, ссылаясь на тот же пункт
информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 101, приходят к выводу
о том, что если торги выиграло третье лицо (не заявитель иска) и
соответствующий договор исполнен, то это может служить основанием для отказа в
иске.
Так, судья Арбитражного
суда Белгородской области Д.А. Булгаков указывает, что, "если договор
исполнен, суд не должен признавать торги недействительными, так как это не
может восстановить права истца" <5>.
--------------------------------
<5> Булгаков Д.А.
Судебная защита организатора и победителя торгов // Арбитражная практика. 2010.
N 6. С. 19.
Вряд ли можно согласиться
с применением данного вывода ко всем случаям. Само по себе исполнение договора
не является препятствием для удовлетворения иска о признании договора
недействительным.
Гражданский кодекс
РФ прямо предусматривает двустороннюю реституцию при признании сделки
недействительной. Согласно п. 2 ст. 167
ГК РФ при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой
все полученное по сделке, а в случае невозможности - возвратить его в натуре (в
том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом,
выполненной работе или предоставленной услуге), возместить его стоимость в
деньгах, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены
законом.
То есть закон не только не
исключает признание исполненного договора недействительным, но и указывает, как
должна проходить двусторонняя реституция в случае признания сделки
недействительной.
Дело здесь скорее не в
том, что договор исполнен, а в том, что истец не доказал свою
заинтересованность.
Тем не менее именно на
исполнение договора указывается как на основание для отказа в удовлетворении
иска.
В связи с этим можно
привести следующий пример.
Определением
ВАС РФ от 16.03.2010 N ВАС-17906/09 в передаче дела по иску о признании
недействительными торгов для пересмотра судебных актов в порядке надзора отказано,
поскольку суд, отказывая в удовлетворении требования, обоснованно исходил из
того обстоятельства, что заключенный по результатам оспариваемых торгов
государственный контракт на день рассмотрения иска исполнен, в связи с чем
признание торгов недействительными и приведение сторон государственного
контракта в первоначальное положение невозможны.
Поэтому избранный истцом
способ защиты не позволит привести стороны в первоначальное положение, так как
возврат результата выполненных работ как следствие недействительности сделки
неосуществим, как и восстановление нарушенного права.
Лица, не согласные с
подобной практикой, обращались и в Конституционный Суд Российской Федерации.
Так, ООО
"Строительное управление-881" просило признать противоречащими
Конституции РФ ст. ст. 2,
8, 18, 19, 34, 45, 46 и 55; п. 1 ст. 449
ГК РФ о последствиях нарушения правил проведения торгов и ч. 5 ст. 10
Закона N 94-ФЗ о последствиях нарушения установленных данным Федеральным
законом положений о размещении заказа. По мнению заявителя, оспариваемые
законоположения позволяют арбитражным судам отказывать заинтересованным лицам,
права которых были нарушены незаконным отказом в допуске к участию в торгах, в
признании этих торгов недействительными в случае, если невозможно применить
последствия недействительности сделок, заключенных по их результатам.
Согласно системному
толкованию, данному КС РФ в Определении
от 16.07.2009 N 739-О-О, "положение пункта 1 статьи 449
Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что торги, проведенные с
нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом
недействительными по иску заинтересованного лица, по существу воспроизведенное
применительно к процедуре размещения заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в части 5 статьи 10
Закона N 94-ФЗ, направлено - в системной связи с пунктом 2 статьи
449 Гражданского кодекса Российской Федерации,
предусматривающим, что такое признание влечет недействительность договора,
заключенного с выигравшим торги лицом, - на реальное восстановление нарушенных
прав заинтересованного лица и не может рассматриваться как нарушающее
конституционные права заявителя, указанные в жалобе".
Таким образом, если
договор полностью либо частично исполнен, то в иске о признании торгов
недействительными скорее всего будет отказано. Подобная практика не
свидетельствует о том, что права заинтересованного лица не могут быть
восстановлены иным способом. Так, например, в данном случае возможна подача
иска о возмещении убытков.
Стороны в
споре
При обращении в суд с
заявлением об оспаривании торгов необходимо правильно определить всех
участников спора.
Судебная практика
показывает, что непривлечение лиц, права и обязанности которых затрагиваются
вынесенным решением, приводит к отмене судебных актов по безусловным основаниям
и влечет задержку рассмотрения спора по существу.
В качестве примера можно
привести Постановления ФАС СЗО от 08.07.2010 N А21-12185/2009,
от 27.11.2008 N А21-65/2008,
от 31.10.2008 N А56-38445/2007,
указывающих на необходимость участия в деле сторон контракта, государственного
заказчика, организатора конкурса.
Также нужно учитывать, что
победитель торгов должен участвовать в деле в качестве ответчика.
Данная правовая позиция
подтверждается Постановлением
Президиума ВАС РФ от 15.07.2010 N 2814/10, согласно которому "торги
являются способом заключения договора, а признание торгов недействительными
влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги. По
этой причине предъявление требования о недействительности торгов означает также
предъявление требования о недействительности сделки, заключенной по результатам
торгов, и применении последствий ее недействительности. Поэтому такой спор не
может рассматриваться без участия победителя торгов в качестве
соответчика". Ранее судебная практика допускала участие победителя
торгов и в качестве третьего лица.
Зачастую (например, если
победителем торгов является физическое лицо) процессуальный статус является
определяющим в вопросе о подведомственности спора.
В приведенном примере
привлечение судом апелляционной инстанции физического лица, не являющегося
предпринимателем, в качестве ответчика привело к прекращению производства по
делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду.
Выводы
Таким образом, знание
данных правовых позиций должно помочь заинтересованным лицам выбрать наиболее
эффективный способ защиты своих прав в суде.
В то же время выработка
единых принципов высшими судебными инстанциями страны будет способствовать
достижению целей, заложенных в Законе N
94-ФЗ.
Комментариев нет:
Отправить комментарий